周原膴膴 堇荼如饴——《宝鸡市周原遗址保护条例》立法工作纪实

《诗经•大雅•绵》中有“古公亶父，来朝走马。率西水浒，至于岐下”的诗句。周原遗址作为先周都城岐邑而闻名，是周文化的发祥地，也是西周时期王室宗庙与王臣聚居之地，素有“青铜器之乡”的美称。作为我国现知周族灭商前都邑中保存最完整的遗址，周原遗址是古代东方文明的重要标志，在我国历史上拥有不可替代的地位，具有极高的历史价值、社会价值、艺术价值与科学价值。2024年10月，宝鸡市十六届人大常委会第十七次会议通过《宝鸡市周原遗址保护条例》，11月，陕西省十四届人大常委会第十三次会议审查批准该条例，该条例的制定出台使周原遗址保护与利用工作实现有法可依、有规可循，真正进入法治化轨道。

问题导向 有的放矢

周原遗址位于宝鸡市岐山、扶风两县北部交界一带，是全国面积最大、文化内涵最丰富、已出土文物数量最多且精品最多，现有学术成果最丰富的西周文化遗址。保护区划总面积90.98平方公里，其中保护范围48.2平方公里，建设控制地带42.78平方公里。遗址遗迹由墓葬、手工业作坊、建筑基址、窖藏、城墙、池渠、道路七大类构成。1982年2月，周原遗址被国务院公布为第二批全国重点文物保护单位，先后被评为全国十大考古发现、全国百年百大考古发现。近年来，宝鸡市委、市政府高度重视周原遗址保护，围绕遗址保护展示、陈列展览、考古发掘、环境整治等方面做了大量工作，周原遗址保护利用取得了良好效果。

随着近年来宝鸡周原遗址申报世界文化遗产、创建周秦文化文物保护利用示范区以及国家考古遗址公园建设等重点工作的推进，周原遗址保护管理面临许多新情况、新问题。例如，周原遗址范围大、面积广，与当地居民生产生活、农村发展及经济项目建设等存在矛盾；周原遗址地处岐山、扶风两县，存在多头管理、条块分割的情况，不利于遗址的统筹保护与管理。因此，制定《宝鸡市周原遗址保护条例》，通过立法方式为周原遗址保护提供法治保障，重要而紧迫。宝鸡市人大常委会坚持问题导向，按照突出特色、成熟可行、急需先立的原则，将《宝鸡市周原遗址保护条例》列为市人大常委会2024年度地方立法计划加以推进。

开门立法 依法立法

在制定《条例》过程中，市人大常委会始终坚持开门立法，广泛征求意见，依靠各方力量、扎实有序开展，注重方法创新、把握立法质效，注重问题导向、突出务实管用。《条例》从酝酿起草到正式出台历时近十个月，先后开展5轮立法调研，30余场次座谈讨论，4次咨询、论证会议，从省级部门到市、县（区）单位、基层立法联系点75个单位，全文公开征求公众意见，经3次市人大常委会会议审议，累计修改调整“条例”草案30余次。

2024年4月24日，市十六届人大常委会第十四次会议对《宝鸡市周原遗址保护条例（草案）》进行了初次审议。

5月22日至23日,市人大常委会副主任赵永怀带领立法调研组先后赴周原遗址所在地岐山县、扶风县进行实地调研、走访座谈，充分听取两个县政府相关职能部门、周原博物馆（院）负责同志，基层立法联系点和立法咨询专家的意见建议，聚焦重点问题和关键条款深入调查研究论证，运用法治思维和法治方式解决面临的深层次问题，力求法规更加符合实际,更具可操作性。

6月上旬，市人大常委会法工委抽调相关单位人员组建条例修改专班，对条例进行为期一周的集中修改，提交市十六届人大常委会第十五次会议进行二次审议。

7月8日、8月15日，市人大常委会法工委先后邀请省、市部分立法咨询专家、文物保护专家，分别在宝鸡、西安召开专家论证会议，对《条例》逐条逐款、逐字逐句进行综合分析论证。各位专家围绕处理好文物保护和促进地方经济社会发展的关系、进一步明确市级统一保护机构职责、增加利用现代科学技术做好文物保护和文化传承等内容提出意见建议。

10月24日，市十六届人大常委会第十七次会议通过《宝鸡市周原遗址保护条例》，11月27日，陕西省十四届人大常委会第十三次会议审查批准该条例，将于2025年3月1日起施行。

《宝鸡市周原遗址保护条例》从年初启动制定，到三审其稿最终经省人大审查批准，每一条法条的确定，每一处文字的修改，都是学习贯彻习近平法治思想、习近平文化思想的生动体现，都是着力解决历史文化遗址保护面临突出问题的现实考量。

刚性保护 彰显特色

《宝鸡市周原遗址保护条例》在体例结构上坚持形式服从内容，条例设置5章35条，在条文内容上坚持因地制宜，力求精准有效地保护利用好周原遗址。

工作要求更加严格。为进一步贯彻落实习近平文化思想，将习近平总书记提出的“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的22字工作要求融入其中，同时借鉴《中华人民共和国文物保护法》，对周原遗址保护工作要求予以规定，周原遗址保护应当贯彻国家文物工作方针，坚持保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来的工作要求，同时增加了统筹协调文物保护工作与经济社会、生态保护、群众生活等方面的关系。

保护职责更加明确。《条例》对涉及周原遗址保护的有关部门工作职责作了规定，厘清了市、遗址所在地的县、镇人民政府，相关职能部门职责，明确市县文物行政主管部门依法承担遗址保护的监督管理和行政执法工作，着力构建分工明确、协调配合、齐抓共管的工作机制。

保护机制更加完善。周原遗址分布岐山县、扶风县，《条例》在综合考虑遗址跨区域、遗址保护管理机构设置等因素的基础上，明确规定了市人民政府应当建立全市统一的保护管理机构，组织编制、实施周原遗址保护总体规划，统筹协调、解决周原遗址保护、管理、研究、利用等重大问题和有关事项，同时还对周原遗址保护管理机构的职责进一步细化，进一步推动解决周原遗址地跨两个县多头管理问题，加强周原遗址的统筹管理。

保护对象更加精确。《条例》规定了保护范围和建控地带按照2022年省政府批准公布的《周原遗址保护总体规划》执行，具体规范了周原遗址保护对象包括不可移动文物、可移动文物、遗迹、历史风貌和文化遗存等内容，具有更强的针对性和操作性。

管理程序更加规范。《条例》明确了市、遗址所在地的县人民政府应当将遗址日常保护管理经费纳入本级财政预算，依法监管资金的使用管理，设置了市、县有关部门对遗址保护有关建设项目审查、监督和对违法建设查处的职责。规范了对遗址内考古发掘程序、报告程序、展示利用等环节作出要求。

活化利用更加广泛。《条例》对学术交流、教育研学及遗址公园建设、影视拍摄、大型活动、旅游经营等社会实践活动进行了规范，对于加强周原遗址的合理利用，挖掘阐释其文化内涵和价值，提升周文化的影响力具有重要意义。

法律责任更加明晰。《条例》细化了上位法相关规定，对周原遗址保护范围和建设控制地带的禁止行为分别予以规范，并设定了相应的法律责任。

周虽旧邦，其命维新。宝鸡市人大常委会创新“出炉”的《宝鸡市周原遗址保护条例》，必将以法治的力量，有力护航周原遗址保护传承利用！

供稿：宝鸡人大

作者：郑晓军 程 洁

编辑：许沥心

责编：马宁

审核：姚启明