【学习调研】陈 康 | 一体抓实“三个管理” 推动基层院公益诉讼检察高质量发展路径探析

为推动检察工作高质量发展，让检察工作回归高质效办案本职本源，最高检党组作出“一取消三不再”决定，同时部署一体抓实“三个管理”，推动构建检察“大管理”格局。公益诉讼检察作为四大检察之一，历经十一年的发展，已经拓展到“4+11”个法定履职领域，也已经成为基层检察院（以下简称基层院）案件数量占比较高的业务板块，最高检党组提出“一取消三不再”、一体抓实“三个管理”，对于推进基层院检察公益诉讼工作高质量发展具有重要指引作用。基层院公益诉讼部门要精准对标"三个管理"具体要求，立足本地实际，坚持守正创新，坚持问题导向，将最高检的决策部署转化为提升公益诉讼检察办案质效的具体实践，真正促进公益诉讼检察高质效办案。

一、谋篇布局，以系统思维激活业务管理新动能

业务管理是检察管理的重要组成部分，既包括对整体检察业务进行宏观分析研判，也包括对具体检察业务进行专题分析研判。基层院公益诉讼部门对公益诉讼检察进行的管理，是对检察业务活动的整体、宏观管理，是对业务工作的“谋篇布局”。做实公益诉讼检察业务管理，关键是要坚持系统思维，以高质量业务管理引领公益诉讼办案。

（一）善用数据价值，融入地方发展大局

检察机关作为国家法律监督机关，既是公共利益的代表，也是推进社会治理的重要力量。基层院做实公益诉讼检察业务管理，要突破传统就数据分析数据，以数字指标指导业务的固有模式，应深入挖掘业务数据背后的深层价值，充分发挥其在统筹业务布局、锚定发展方向等方面的战略指引作用，对往年办理的公益诉讼案件进行统计分析，分析既往办理案件的特点，对本地公益诉讼的发展趋势、规律、特点等整体进行研究，结合本地实际，找准公益诉讼检察服务大局的切入点和着力点，将公益诉讼检察工作主动融入地方经济社会发展大局，积极服务乡村振兴、秦岭生态保护和高质量发展等国家战略，以检察工作高质量发展服务保障经济社会高质量发展。

（二）紧盯民生诉求，精准锚定监督方向

基层院做实公益诉讼检察业务管理，不仅要统计分析往年办理案件，还应对近年来群众举报反映问题情况进行分析研究，明确本地区公益诉讼监督的重点领域。如在开展最高检部署的“食药安全益路行”检察公益诉讼监督活动中，本院通过对分析研判辖区食品药品安全形势，确定以特定场所餐饮安全为切入点，对辖区月子中心餐饮安全开展专项监督，就发现的食品安全问题督促相关单位采取有效措施消除月子中心存在的安全隐患，并凝聚共识，推动四家行政机关建立长效监管机制，切实维护和保障母婴群体合法权益。坚持以人民为中心的发展思想，积极回应人民群众对美好生活的向往和对公益保护的新期待，用心用情办好群众身边的“小案”，解决好人民群众的急难愁盼问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（三）强化类案思维，提升社会治理效能

类案监督是公益诉讼检察工作高质量发展的必然要求，也是提升监督质效的重要途径。基层院做实公益诉讼检察业务管理，应树立类案监督意识，改变过去“发现一件，解决一件”的办案模式，注重从宏观上对个案的办理进行整体分析，从中发现个案问题背后存在的普遍性、倾向性问题，提出类案监督检察建议。推动监督效果由一案一事拓展到同类问题治理，实现以一类案件监督促进一个领域发展的社会治理效果。

二、精耕细作，以可诉导向锻造案件管理硬实力

案件管理是对案件办理流程的管理，是对案件办理的“精耕细作”，做精公益诉讼检察案件管理，关键是要以“可诉性”为导向，强化流程意识，以高质量案件管理规范公益诉讼办案。

（一）拓宽线索渠道，筑牢案件质量根基

案件线索是公益诉讼检察工作的“源头活水”，基层院做精公益诉讼检察案件管理，应强化线索管理，拓宽线索来源渠道。加强与行政执法机关的沟通协作，建立健全线索移送机制，实现线索共享；充分发挥“益心为公”检察云平台作用，广泛发动人民群众参与公益保护，拓宽线索收集渠道。加强对案件线索的分析研判，对案件线索的真实性、可查性，以及公益损害事实、性质、行政行为的违法性等进行评估，对重大疑难复杂线索必须开展初步调查，严把公益诉讼入口关，确保公益诉讼案件线索质量高、有意义。

（二）规范调查流程，多维取证提升公信力

调查核实是公益诉讼检察办案的关键环节。基层院做精公益诉讼检察案件管理，要加强调查核实，围绕调查事项制定调查方案，严格规范运用调查取证方式和措施，依法客观、全面收集、固定证据，确保案件事实清楚、证据确凿。积极联络特邀检察官助理，提供专业意见，充分运用现代科技手段，提高调查核实的效率和效果。磋商作为行政公益诉讼中检察机关的一种调查手段，也要严格依照调查核实的规定，做到全过程留痕，还要细化各领域磋商的适用条件，力求行政机关能够立即整改，在磋商环节实现公益保护目的，实现案件繁简分流，节约司法资源，提高办案效率，集中精力办理重大、疑难、复杂案件。

（三）紧扣可诉标准，强化检察建议刚性

检察建议是公益诉讼检察工作最重要的监督手段，基层院做精公益诉讼检察案件管理，必须以“可诉性”为指引，聚焦行政机关的具体履职情况，提出与诉讼请求相衔接、有针对性、操作性强的检察建议内容。一方面要坚持公益诉讼督促之诉、协同之诉的定位，力争公益损害问题能够通过行政机关的履职得以解决，以更高效、更低成本实现最佳司法效果；另一方面要强化跟踪问效，建立健全检察建议跟踪回访机制，持续跟进监督整改情况，督促行政机关依法履职，确保检察建议落地见效。严格规范适用中止审查，对整改不到位的，依法提起诉讼，维护检察建议的权威性。

（四）严格诉讼程序，实现公益全面修复

在公益诉讼检察的多种履职方式中，提起诉讼是最具刚性的监督手段，经检察建议督促公益损害问题仍解决不到位的，要严格按照起诉条件和审查期限等规范性要求提起诉讼，提出精准化的诉讼请求，坚决以“诉”的确认体现司法价值引领。严格把握撤回起诉的条件，详细审查诉讼过程中行政机关依法履行职责的行为，确保诉讼请求全部实现，受损公益已经得到全面修复。探索以裁定终结诉讼作为行政公益诉讼结案方式，最终实现司法监督、行政执法与公益保护的有机统一‌。

三、匠心铸魂，以多维标尺打造质量管理新高地

质量管理是微观领域的管理，主要着眼于个案办理质效的评判，通过对每一起公益诉讼案件的全面质检，促进公益诉讼办案实体、程序、效果有机统一。做细公益诉讼检察质量管理，关键是要树立精品意识，以高效的质量管理保障公益诉讼办案高质效。

（一）细化评价标准，构建多维质量体系

积极贯彻落实最高检公益诉讼检察厅《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》提出的以符合程序规范、突出监督实效、三个效果统一等作为主要评价要素，构建分层次的公益诉讼检察高质效案件标准，探索细化符合本地实际的高质效案件标准，将“党委政府有认同感、人民群众有获得感、行政机关有触动感、自己有成就感”作为高质效公益诉讼案件的自我要求。在此基础上以“精度、难度、效度”作为有代表性高质效标准的三个维度，从而构建起一个要素式、易操作的高质效案件标准及评价体系，引导办理有代表性的高质效公益诉讼案件。

（二）完善评查机制，凝聚多元监督合力

要围绕检察官自查、公益诉讼部门检查、案管部门评查建立一体化案件质量检查评查工作机制，落细落实“每案必检”，检察官在公益诉讼案件归档前，要按照高质效案件标准对所办案件开展自我检查，公益诉讼部门根据办案领域、案件类型、监督方式、复杂程度等情况，采取专人检查、重点检查、专项检查等方式开展案件质量检查。公益诉讼部门要与案件管理部门一起完善评查案件抽取机制，并适当增加案件数量，涵括各类公益诉讼案件类型，使抽取的被检查评查案件能更准确反映公益诉讼案件质效，提高案件评查精准度。对重大复杂案件，特别是案件管理部门和公益诉讼部门评查意见不一致的案件，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、“益心为公”志愿者参与案件质量评估，发挥其社会性评价作用。对评查认定的优质公益诉讼案件，及时启动激励机制，发挥案件质量评查良好导向、示范作用。

（三）培育典型案例，发挥示范引领作用

典型案例是公益诉讼检察高质效办案最直观的体现，每一件典型案例都是有代表性高质效案件，打造培育典型案例的过程，就是公益诉讼高质效办案的过程，有着重要的引领示范作用。基层院公益诉讼部门要完善典型案件培育机制，牢固树立精品意识、以小见大、精益求精，持续夯实“检察官+部门”的培育责任，定期组织公益诉讼部门干警开展内部推选、集体评议，评选出“实体公正、程序规范、办案难度大、监督成效突出、理论实践创新进步”的具有典型、引领和示范意义的优质案例，不断总结办案实践中的创新思路和先进经验，为推动公益诉讼检察工作高质量发展注入强劲动能。

四、强基赋能，以责任链条激发内生发展动力

检察管理既包括对“案”的管理，也包括对“人”的管理。构建检察“大管理”格局，必须把管案与管人有机结合起来，强化基层院公益诉讼部门、检察官、检察辅助人员参与管理、接受管理的自觉性和主动性，以个案高质效办理推动公益诉讼高质量发展。

（一）压实个人责任，提升检察管理自觉

检察官是“高质效办好每一个公益诉讼案件”的第一责任人，也是案件管理、质量管理的第一责任人和落实者。首先要筑牢检察官的责任意识，进一步明确检察官应当对其履行检察职责的行为终身负责，督促检察官要进一步提高政治站位，不断更新管理理念，持续强化自我管理。其次，检察官要严把案件办理质量关，坚持严格依法规范办案，将“可诉性”和“三个善于”要求在公益诉讼办案中具体化、实践化，准确认定事实、正确适用法律、争取最佳效果，确保实现检察履职办案质量、效率、效果统一于公平正义。最后，检察官要做实案件自查自纠，在案件归档前，检察官要对自己办结的案件进行自查纠错，全面检查案件的事实认定、证据收集、法律适用等方面是否存在疏漏，反向审视案件办理过程，及时发现并纠正错误，确保案件办理符合法律规定和程序要求。

（二）夯实部门管理，完善协同推进机制

在检察管理组织体系中，公益诉讼部门的自我管理位于基础地位，要敢抓敢管、善抓善管，不断完善在办案中管理、在管理中办案的机制。在业务管理宏观层面，公益诉讼部门要常态化、机制化对公益诉讼重要业务态势、重要案件类型、重点办案领域等开展分析研判，强化业务研讨，促进统一司法认识、法律适用和办案标准。在案件管理中观层面，公益诉讼部门负责人要落实监管责任，强化对公益诉讼案件办理的法律适用、证据审查、重要法律文书、重要办案节点等的审核把关作用，实现对案件流程、实体等的全方位管理。在质量管理微观层面，要建立公益诉讼部门案件质量检查工作机制，做实在归档前“每案必检”工作机制，配合案件管理部门强化数据监管、流程监控、质量评查等工作，严把案件质量关，促进办案实体、程序、效果有机统一。

（三）深化制度衔接，激发队伍履职活力

要认真贯彻落实《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》，细化和完善公益诉讼办案的权责清单，进一步细化办案人员的职责清单以及公益诉讼部门的管理责任清单，明确具体履职要求与不履行职责追责标准，切实把司法责任认定、追究与“三个管理”紧密结合，实现从管案到管人的监督衔接。要健全完善检察人员考核评价机制，科学设定部门负责人、检察官、检察辅助人员考核评价体系，将案件的管理结果与检察人员的日常管理和考核评价挂钩。对案件评查认定的优质公益诉讼案件，特别是对被评为典型案例、指导性案例的承办人在绩效考核、晋升晋级等方面给予优先考虑，正向激励检察人员担当作为、履职尽责。对检查发现的公益诉讼案件办理中收集证据不规范、适用法律错误、违规中止审查等，及时记录并要求相关责任人限期整改，对于多次出现同类问题的检察人员，进行批评教育并纳入绩效考核。对于案件评查认定的不合格等次案件，启动责任倒查机制，查明案件办理过程中各个环节存在的问题及相关责任人，根据情节轻重，给予警告、诫勉谈话、扣除绩效分数等处分，倒逼司法责任落实，促使检察人员提升办案质量。

供稿：商洛商州检察

作者：陈 康

编辑：许沥心

责编：马 宁

审核：姚启明